“开发区管理委员会”的行政诉讼主体资格认定

自1981年经国务院批准在沿海开放城市建立经济技术开发区以来，依照国务院规定批准兴办的开发区，在改善投资环境、引进外资、促进产业结构调整和发展经济等方面起到了积极的辐射、示范和带动作用。随着全国各地出现的开发区热，开发区管理委员会应运而生。起初主要负责招商引资，后来逐步发展为行使管理经济、社会、文化事务，架构与县（市、区）政府相当。长期以来，理论界、实务界对于开发区管委会的法律性质认识不一，相关法规规定不一，这也导致在处理开发区管委会涉及的法律纠纷时，对开发区管理机构的行政主体资格争议很大，相关行政行为的责任的承担主体不明确，“推诿扯皮”时有发生，法律责任无法落实。

2005年6月18日，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2条，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府自然资源主管部门追认的，可以认定合同有效。 这个解释首次否定了开发区管委会主体资格，但争议并未停止，各级人民法院均有不同的裁判规则。

直到2018年2月6日，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第26条，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

一、相关法律规定：

1.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第20条，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第21条，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

二、判断方法

结合上述规定，可以提炼出以下两条判断方法：

1.对于国务院或者省级政府批准设立的开发区管委会包括其所属的职能部门，通常来讲，都具有独立的诉讼主体资格（因为对于这类开发区管委会，有相应的法律、法规、规章的授权，比如武汉经济技术开发区是由国务院批准设立，并有相应的法规授权，即《武汉经济技术开发区条例》）；

2.对于其他开发区管委会，需要区分其是否有法律、法规或者规章的授权，如果有授权的，具有独立的诉讼主体资格，如果没有授权，则不具有独立的诉讼主体资格。

此外，需注意的是，有无法律法规或规章授权须有法可依，不能凭上级机关的批复或其他规范性文件认定具有授权。法律和行政法规相对容易区分，而规章在实践中可能难以辨别，特别是地方性规章。根据《中华人民共和国立法法》第九十五条第二款，“地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定。”第九十六条第二款，“地方政府规章由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。”第九十七条第二款，“地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载。”由此可以看出，虽然地方性规章从名称上难以辨别，但可以从其颁布的方式上进行辨别确定。

三、相关裁判案例

1.省级开发区所属职能部门具有被告主体资格——（2020）最高法行申873号行政裁定书

本院认为：关于强制拆除职权方面。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十一条的规定，省级开发区所属职能部门作出的行为，以职能部门为被告。本案中，景德镇陶瓷工业园系省级开发区，被申请人陶瓷工业园城管局具有本案被告主体资格。根据《江西省人民政府关于同意景德镇市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（赣府〔2012〕41号）以及《景德镇市开展相对集中行政处罚权工作方案的通知》（景府发〔2012〕4号），被申请人陶瓷工业园城管局具有城市规划部门行政处罚权，享有处罚和执行的双重权力。

2.市政府设立的开发区管理机构，且无法律法规、规章授权，没有被告主体资格——（2020）最高法行申834号行政裁定书

本院认为：张小龙、赵扣生起诉请求判决确认镇江新区管委会在港南路拓宽改造工程征地行为违法并给予行政赔偿，本案争议焦点为镇江新区管委会是否为本案适格被告。经查，镇江新区管委会系江苏省镇江市人民政府设立的开发区管理机构，且无法规、规章授权其实施集体土地征收行为，依法不具有行政主体资格，并非本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条明确“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”据此，一、二审法院以张小龙、赵扣生起诉镇江新区管委会不符合起诉条件为由，裁定驳回其的起诉和上诉，并无不当。

通过明确相关管委会的行政诉讼主体资格，有助于确定相关主体责任义务，确定行政复议机关以及行政诉讼管辖法院。明晰法律关系，便于实质化解法律争议。