加装电梯：从邻里协商到公共服务，路该怎么走

7月15日，习近平总书记深入上海市黄浦区，走进半淞园路街道市民新村居民区考察。这个建于上世纪50年代的老旧小区，通过改建更新、加装电梯等，居住条件明显改善。总书记强调，把老百姓关切的事一件一件办好，持续增进民生福祉。

加装电梯，是老旧小区改造中群众关切度较高、推进较难的一环。笔者在上海走访某老旧小区时发现，六楼住着一位八十多岁的老人，腿脚不便已有几年。一次她突发不适需要去医院，家人叫了120，急救人员扛着担架爬上六楼，楼梯转角太窄，担架转不过去，只能半抬半扶。加一部电梯，是她最朴素的需求。

碰到这种事，大多数人的第一反应是：邻里之间商量商量，能装就装，装不了也没办法。可真到了商量这一步，才发现远没有这么简单。

一、加装的需求

全国老旧小区约17万个，大量楼栋没有电梯。仅浙江一省，截至2025年9月累计完工加装电梯10799台，但相对于无电梯楼栋的总量，仍是杯水车薪。

全国加装电梯的推进，正在经历一个微妙的转折。2018年到2022年“黄金五年”之后，2023年加装量达到峰值3.6万部，随后开始回落，2024年降至2.5万部，2025年仅1.4万部。回落的原因不是需求消失了，而是“好装的都装了”，剩下的都是业主意见难统一、建筑条件受限的“硬骨头”。

一部加装电梯总费用通常在60万至80万元，政府补贴覆盖30%到50%，剩余由业主按楼层梯度分摊。以上海为例，有的小区加梯补贴为28万元/台，六楼承担32%至34%，逐层递减，一楼不出资。电梯维保加上电费年均支出1万至2万元，加梯不是一锤子买卖，后续年年有支出。一位社区工作者说：“老人们最常问的不是能不能装，而是以后修不修得起。”

加装电梯后高层房源价格通常会上涨，这个涨幅对老人意义不大，他们不打算卖房，只是想下得了楼。然而，正是这个“资产增值”的属性，让加梯从一件适老化改造，变成了一场复杂的利益博弈。

二、协商的死结

按照《民法典》第278条，加装电梯属于“改建、重建建筑物及其附属设施”，应当经法定比例的业主表决同意。法律给出了表决门槛，但没有给出协商规则。一楼担心采光、噪音、房价贬值；六楼老人下不了楼、看不了病。双方都有正当理由，但制度只给了一条路：协商，让受益方和受损方在一张桌子上谈钱。

协商能不能成，很大程度上看邻里之间处得怎么样。关系好的楼栋，一楼主动让步，事情就办成了；关系一般的，社区干部反复上门，也许能磨出一个方案。但更多的情况是陷入僵局，一楼的损失没有统一的补偿标准，全靠邻里“商量”。

杭州某老小区，12户人家中10户签了同意书，加装电梯的表决比例早就过了法定门槛。但2户一楼住户坚决反对——“即使不出钱也不同意”。按杭州规定，公示期内有利害关系人实名反对，项目就得停下来协商。谈不拢，电梯就卡着。

成都市温江区某小区，12户业主全部签字同意加梯，施工时一楼住户反悔阻挠。楼上业主起诉，法院判决一楼停止阻挠，二审维持原判。签字了也能反悔，协商的成果随时可能被推翻。

上海徐汇天钥新村，一位业主签约同意但口头表示“暂时不缴费”。电梯2023年7月竣工，因尾款拖欠，拖了近一年不能运行。后来该业主想补缴5万多元，却被邻居拒绝。签了字也未必算数，协商的成果缺乏约束力。

表决过了走不通，签了字也能反悔，双方都有道理却都落不着好。协商不是不想成功，而是制度没有给它成功的条件。

三、加梯算什么

三个案例指向同一个根源：加装电梯的制度定位是模糊的。它到底是业主对私有房产的增值改造，还是老年人、残疾人的基本出行权利保障？定位不同，决策方式、资金来源、补偿规则就完全不同。

如果加梯是私人财产的增值改造，业主自己商量、自己出钱、自己承担风险，对应《民法典》的业主共同决定机制，多数决即可推进。如果加梯是基本公共服务的延伸，政府主导推进、财政承担主要费用、低层住户的损失由公共资金补偿，对应2023年9月施行的《无障碍环境建设法》：“国家支持既有住宅加装电梯或者其他无障碍设施”，“房屋所有权人应当依法配合既有多层住宅加装电梯”。

两条法律各走各的路，指向的是两套截然不同的制度安排。现实中，政府出了补贴，既然是私人事务，财政凭什么为个别业主的房产增值买单？但核心决策权仍留给业主“自治协商”，这又回到了私人财产逻辑。取了公共服务逻辑的“钱”，取了私人财产逻辑的“权”，政府出钱但不做主，业主做主但不承担公共责任。

定位模糊的后果，落到具体的人身上就是一笔算不清的账。一楼住户的损失该由谁来补？按照私人财产的逻辑，补偿来源是楼上邻居，本质上是一场零和博弈；按照公共服务的逻辑，一楼的损失是公共决策的附带成本，理应由公共资金补偿，就像修建地铁导致沿线商铺受损，补偿来自政府财政而非地铁乘客。然而现行制度把补偿推给了邻里协商。四川绵阳试行的“三不两有一补”，不出资、不承担维保、均等享有使用权，补偿每户5000元，给了一个方向，但据中国房地产协会2025年数据，加装电梯后老旧小区房价平均上涨8.3%，高层房源涨幅可达10%至15%，以杭州部分小区为例，高层房源增值在20万至40万元之间，而一楼的补偿标准往往只有数千元，不到增值额的零头。再看约束力。《无障碍环境建设法》写了“应当依法配合”，却没有规定不配合的法律后果；写了“国家支持”，却没有明确“支持”的底线标准。再往深处看，加梯困局的背后是一个更根本的问题：城市在规划时没有为多层住宅配置电梯，这个缺口随着老龄化加剧越来越突出，加装电梯一定程度上已由私人事务上升为公共服务问题。

四、从加梯到适老化公共服务的可能路径

随着中国老龄化的加重，国家陆续出台相关政策主动推进为老旧小区加装电梯。《无障碍环境建设法》的出台标志着加梯进入了“国家支持”的法律框架，超长期特别国债已将加梯纳入支持范围，自然资源部、住建部联合发文对加梯等微更新项目免于规划许可。但这些探索仍是在“自治协商”的大框架下做增量，没有触及框架本身。要真正解开死结，需要在制度定位上做出选择。

近端，建立统一的低层住户补偿标准，让协商有起点而非从零开始。补偿资金的来源可以多元化：部分来自加梯补贴的专项拨付，部分来自高层住户的分摊，而不是让一楼直接向六楼要钱。

中端，探索“公共决策、合理补偿”模式。当法定比例业主同意且方案符合无障碍环境建设要求时，加梯决策对全体业主具有约束力；但补偿不应由受益的邻居承担，而应由公共资金兜底，修路拆迁如此，加梯也当如此。“应当依法配合”这一条，只有在一楼的损失真正得到弥补之后，才谈得上从倡导变成义务。

远端，将加装电梯纳入城市基本公共服务体系，从“业主自愿申请”转向“政府主动推进”，与老旧小区改造统筹实施。到这一步，加梯就不再是一栋楼里几户人家关起门来商量的事，而是一个城市对居住在其中的人，尤其是老年人的基本出行保障。当加梯被明确为公共服务事项，决策机制、资金来源、补偿规则就都有了清晰的逻辑起点。

回到那位住在六楼的老人。她需要的不是邻里之间的善意，也不是社区干部反复上门的劝说，而是一个清晰的制度回答：下不了楼，该怎么办？

加装电梯的困局，说到底是私人博弈的规则和公共服务的需求对不上。规则不调，则困局不解。

（作者：上海外国语大学讲师、硕士生导师 刘晓雪）

责任编辑：王庆丽