“四好农村路”高质量发展如何破解资金瓶颈问题？一位在读博士后的几点思考

农村公路，作为连接乡村与城市、贯通城乡经济社会发展的“动脉”，其高质量发展是实现乡村振兴与共同富裕的重要支撑，也是畅通国内大循环的关键末梢节点，“十五五”规划建议指出“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，农村公路对畅通全国统一大市场至关重要。党的十八大以来，大力推进“四好农村路”建设，即建好、管好、护好、运营好，农村公路建设取得了举世瞩目的成就，全国行政村基本实现“硬化路通达”。

当前我国农村公路大规模建设周期已基本完成，展望“十五五”乃至未来更长一段时期，存量农村公路养护、管理、运营的比重相对提升，农村公路高质量发展仍需充足资金投入，且资金的保障重点从建设转移到管理养护。

农村公路建养资金主要来自县级财政，随着“土地财政”融资模式的式微以及“三保”支出需求的刚性挤压，近年来县乡基层财政面临日趋严峻的财政紧平衡压力，农村公路养护资金保障面临严峻困境，单一依靠公共财政的路径不可持续。同时，农村公路具有很强的公益性，社会资本参与农村公路建养的积极性一直较低，如何激发社会资本的参与积极性是个难点。

2025年7月颁布的《农村公路条例》，首次以国家行政法规形式系统构建农村公路“建管养运”全周期制度体系，明确农村公路发展“财政投入为主、多渠道筹措为辅”原则。2025年8月6日，交通运输部发布《新一轮农村公路提升行动方案》，强调要创新投融资模式，鼓励多方筹集农村公路建设和养护资金。因此，建立一套农村公路多元筹资体系，通过创新农村公路投融资模式与投资回报机制，更好地撬动社会资本参与农村公路建养，并实现公共财政与社会资本的有效协同，成为破解资金瓶颈、实现“四好农村路”可持续发展的必然选择。

“以财政投入为主”这一定位是由农村公路公益性基础设施根本属性所决定的，强调了公共财政在农村公路发展中的主导性、基础性和保障性作用，明确了政府尤其是各级地方政府的投入责任。这意味着财政资金应当是农村公路发展资金的最主要、最稳定的来源，包括中央财政补助、省级财政统筹资金、市县级财政配套资金，重点保障农村公路主干道建设、常态化养护等刚性需求。“多渠道筹措为辅”是在财政作为主渠道的同时，正视完全依赖财政资金的局限性，以开放的态度鼓励和引导社会各方面力量参与资金筹措，通过非财政方式拓宽资金来源，发挥市场机制作用。

《农村公路条例》明确国家鼓励通过慈善和社会捐助以及综合开发运营农村公路相关资源、权益等方式筹集农村公路发展资金，支持金融机构按照市场化、法治化原则提供与农村公路发展相适应的金融服务，引导社会资本依法参与农村公路发展。当前，已经有多地在农村公路发展实践中，运用了财政资金与多渠道筹资相结合的多元筹资方式，并取得了一定成效。如，浙江省苍南县创新投融资模式打造出168黄金海岸线风景公路，主要通过盘活公路企业资源，发行专项债券，带动沿线各类交旅融合项目投资。

多元筹资从根本上解决农村公路发展的资金瓶颈问题，但在实践中也面临着一些挑战：如当前农村公路建设和管理养护阶段的规划及预算资金安排均处于分割状态，养护资金没有单独列在预算之中，各地保障差异很大；其次，部分农村公路项目，尤其是一些偏远地区的道路，直接经济效益不明显，难以吸引社会资本，更关键的是在财政紧平衡情况下，社会资本进入需要财政资金配套，部分财政紧张县域或将难以筹措项目资本金，多元化筹资体系较难落地。

为此，多元筹资体系的核心在于研究在有限财政空间下，如何优化财政资金的分配结构，明确其兜底保障责任，并使其发挥引导、撬动社会资本的关键作用，创新社会资金的进入机制。

在预算收入方面，应编制农村公路全生命周期建养规划，统筹考虑建设和养护的预算资金安排，建立与农村公路资产管理相结合的预算管理制度，将农村公路养护管理资金单独列入预算，配套建立公路资产报告制度、绩效评价与问责制度，确保全生命周期养护预算供需适配、预算约束有力；同时，加强从地方税种中确立专项税收划拨养护管理力度。如，浙江省丽水市莲都区作为浙江省首批农村公路养护模式改革试点地区，在全省率先完成农村公路长寿命周期养护项目签约，通过高质量编制技术方案、统一招标管理等方法成为第一个实现辖区所有农村公路“建养全覆盖”的区（县）。其他资金方面，在当前县级政府紧平衡约束下，应加强联动统筹，发挥各类筹资方式的优势，建立综合性筹资体系，实行资金拼盘策略，创新组合模式。如专项债的申报需要产生收益，要跟产业或者旅游项目结合，农村公路建设和养护作为基础设施内容；新型政策性金融工具可专门用来做项目资本金等。

随着多元筹资渠道的不断拓宽和法律保障的日益完善，越来越多的农村公路正成为民生路、产业路、致富路。面向未来，多元筹资需坚持“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，不断创新模式，完善机制，有效化解风险，确保资金安全与效益，不断书写“四好农村路”发展的新篇章。（作者：浙江财经大学地方财政研究院博士后 于诗琴）

责任编辑：蓝震