近日,中国经济体制改革研究会在北京召开2025年宏观经济形势与改革走势座谈会。我出席并发言,建议将个人账户从职工基本养老保险中分离出来,进一步强化基本养老保险制度的公平性和共济性。
从研究生毕业后被分配到国家经委企业局,提议建立失业保险制度,到担任国家体改委分配和社会保障司司长,亲历养老保险与医疗保险制度改革,再到退休后继续关注社会保险制度改革、收入分配制度改革、基本公共服务均等化等课题,40多年来,社会保障始终是我理论探索与政策研究的一条主线。在我看来,推进社会保障体制改革不仅关系着民生福祉,也是解放和发展生产力、促进经济社会可持续发展,实现共同富裕的一项基础性制度。
一
社会保障是现代市场经济国家的基本经济社会制度,是市场得以较平稳运行的安全网络和基础架构。但我国在较长时期内对社会保障制度的认识存在一定偏差。
20世纪80年代,社会保障没有进入“主流”经济学研究领域。党的十四届三中全会文件明确社会保障体系是社会主义市场经济体制的五大子体系之一,但在实际工作过程中,又把社会保障制度改革局限于国有企业改革的配套措施,致使社会保障制度改革的理论准备长期不足。1991年,我在“经济发展与社会保险”学术研讨会上提出,如果没有完善的社会保障体系,企业改革与价格改革都难以落实。
我认为,企业改革要求劳动力流动,不仅在全民所有制内流动,还要在不同所有制之间流动,这就要求建立覆盖全体劳动者的社会保险体系,逐步改变企业办社会的现象。否则,大中型国有企业冗员的问题就难以解决,效益就难以提高。“北大的厉以宁教授有一句比较著名的话:中国经济体制改革以及中国经济发展的一个根本问题是产权问题,第二个问题是价格问题。”“我认为应该对厉教授的那句话予以补充,是否可以这样讲,产权是根本,价格是难关,而就业和社会保险是关键。应当把就业和社会保险提到决定整个经济体制改革成败的战略地位上来。”
这一认识是现实问题“倒逼”出来的。
1982年,我到原国家经委企业局实习,随调研组到黑龙江鹤岗等地调研,了解到大多数国企存在“正式工看,临时工干”的问题。企业人浮于事严重,有的企业为了安置职工子女就业,一个澡堂子20多人打扫。为什么会出现这样的问题?因为传统计划经济理论不承认社会主义社会可能存在失业问题。其实,失业问题一直困扰着我们,特别是20世纪50年代至80年代,国家长期包揽就业,实行“能进不能出”的固定工制度,国企积累了几千万富余职工。为了解决“铁饭碗”“大锅饭”问题,国家采取了一系列改革举措,如在国企试行劳动合同制,但企业自主用工和职工自主择业必然带来失业风险。
我认为,从理论上明确社会主义初级阶段存在失业,进而建立起失业保险制度已是不可回避的问题。借撰写《中国企业管理百科全书(增补卷)》的机会,我专门写了“社会主义国家的失业问题”条目,还写文论证社会主义初级阶段存在的各种失业现象,提出建立健全失业保障制度和劳动仲裁机构等对策。1990年正式出版的“增补卷”采纳了我撰写的这一条目。《失业——改革理论和实践面临的新挑战》一文搁置近3年后,也在1990年的《改革》杂志上发表。1993年,劳动部提出以“培育和发展劳动力市场”为主线,推动劳动体制改革。此后,失业保险制度逐步建立起来,填补了计划经济下劳动保险的空缺,为劳动者暂时或永久退出劳动力市场时提供了基本社会保障。
“文化大革命”中,我们批判了苏联的劳动保险制度,实际形成了职工养老和医疗保险“企业自保”的制度。这一制度在企业是政府的附属物时还可以维系,但到了1984年,国企改革要求企业自主经营、自负盈亏,职工养老和医疗费用就成为老企业的沉重负担。又由于较长时期内把社会保障制度改革定位在国有企业改革的配套措施,致使企事业单位之间、不同所有制企业之间、城乡之间养老和医疗待遇存在差距、难以衔接,直接影响了统一的劳动力市场的形成。
1994年,国务院启动职工医疗保险制度改革试点,选择“两江”(江苏镇江和江西九江)作为试验区。1995年,我调任国家体改委分配和社会保障司司长,后又兼任国务院职工医疗保险制度改革领导小组办公室主任。改革的重点是探索国家、单位和职工三方合理负担医疗费用,既要为城镇全体劳动者提供基本医疗保障,又要有利于减轻企事业单位的社会负担,有利于转换国有企业经营机制、建立现代企业制度。1998年,在总结“两江”医改试点及扩大试点的基础上,《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》颁布,也就是医保史上著名的“44号文件”。文件明确提出建立“统账结合”(社会统筹和个人账户相结合),覆盖企业、机关、事业单位等城镇所有用人单位的职工基本医疗保险制度,为后续我国医疗保险体系向全民覆盖奠定了制度架构。
二
改革开放之初,分配制度的改革重在打破平均主义、释放经济活力。在这一大背景下,曾提出把一次分配的效率原则引入二次分配中,典型的例子就是在基本社会保障项目中引入个人账户,多缴多得。而随着经济社会的发展,社会保障成为让广大人民群众共享改革发展成果的重要手段,公平性、共济性的改革导向更加凸显。我从事行政工作13年,后又担任多年全国政协委员,在这方面做了大量工作。
20世纪90年代中期,企业实行全员劳动合同制,取消干部与工人的界限,同时在行政机构实行公务员制度。这本是政企分开的一件好事。但职工基本养老保险也分开设计,企业实行社会统筹与个人账户相结合的制度,机关事业单位仍实行全部由财政支付养老金的社会统筹制度,这两种制度的养老金替代率相差很大。随着经济的发展,双轨运行必然造成企业与机关职工之间养老待遇差距过大,这会引起诸多社会矛盾。法国等国的实践也证明,双轨制容易造成不同群体间的攀比,不利于劳动力的合理流动,甚至激化社会矛盾。
我从一开始就不赞成双轨制。在1996年的媒体专访中我曾指出,职工基本养老保险搞双轨制,不符合中国国情。2004年,国务院领导征求对政府工作报告的意见,我着重谈的就是统一城镇职工基本养老保险问题。2011年,我又与全国政协的一些同志联名提案,建议尽快统一城镇职工基本养老保险。人力资源和社会保障部为这份提案专门召集有关学者讨论,大家一致赞成并轨。直到2015年,国务院决定改革机关事业单位职工基本养老保险制度,按照企业职工基本养老保险的制度框架设计,终于实现了基本制度的并轨。
在“两江”医改试点的过程中,我发现一些地方政府在GDP竞争的强大压力下,只顾经济增长,忽视社会保障和公共服务,甚至要求医院向财政上缴收入,允许公立医疗机构创收。医院和医务人员收入与医院销售药品收入直接挂钩,导致医疗费用居高不下,医疗资源分配不均。这并不符合社会主义的发展要求。国务院多个文件明确,我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业,医疗机构改革与企业改革有重大区别。
我体会到,仅靠医疗保险制度改革单兵突进是行不通的,因此向领导建议,统筹推进医保、医院、医药三方面改革。1998年,国务院领导专门批示,国务院成立部际联席会议,我担任工作班子负责人,参与制定了“医、保、药”(医疗机构管理制度、职工医疗保险制度、药品生产流通制度)统筹改革方案,核心是公立医院改革和医药分开。2000年,《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》印发,为促进卫生机构和医药行业健康发展提供了遵循。
城镇医改后,农村卫生短板更加凸显。1999年底,国务院体改办、卫生部、农业部等组成联合调研组,到浙江、河南、湖南等经济水平不同的农村地区调研。我作为国务院农村卫生体制改革部际协调小组工作班子负责人全程参与,组织起草了调研报告。调查发现,农村三级卫生网破败不堪,医生护士大量流失,农民因病致贫返贫等问题十分严重。
各部门在加强农村卫生工作上的目标和方向是一致的,但在具体问题上意见分歧很大。记得2002年秋季,在北京杏林山庄讨论关于建立新型农村合作医疗制度的文件,我主持会议,大家争论到凌晨2点也没有达成统一意见。好不容易确定了初稿,文件正式会签时,相关部门围绕按事拨款还是定编定员拨款又发生分歧。马上就要上政治局会议讨论了,国务院办公厅已催得很急。经与相关部门紧急协商,才取得了一致意见。
2002年底,《中共中央 国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》正式发布。2003年初,新农合制度开始建立。起始筹资标准是中央财政和地方财政每人每年分别补助10元,个人每人每年补缴10元。2010年,新农合实现基本覆盖全国农村居民。2024年,城乡居民医保总体筹资规模已达每人每年1070元,是2003年的35倍多,其中财政补贴670元,是当年的33.5倍。
从职工养老保险实现并轨,到城镇医改、新农合制度建立,这些体制改革都是为了让广大人民群众共享改革发展成果,体现了改革的公平性和共济性。
三
党的十八大以来,党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置,提出要不断满足人民群众多层次多样化需求,完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。经过40多年的改革发展,我国社会保障制度实现了由城镇职工的“单位保障”向统筹城乡的“社会保障”的根本性转变,形成了以国家立法实施的社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置为基础,以城乡基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以商业保险为补充的多层次社会保障体系。社会保障体系的覆盖范围不断扩大,保障水平稳步提高,管理服务优化规范,建成了世界上规模最大的社会保障体系,切实增强了人民群众的获得感、幸福感和安全感。2016年,中国政府获国际社会保障协会社会保障杰出成就奖。
同时也要看到,我国社会保障体系依然面临着挑战。一是老龄化对社会保障体系的压力很大。我国很快将步入深度老龄化阶段,这对社会保障基金的收支平衡将产生严重影响。同时,在老龄化过程中更好地保障儿童,尤其是农村和农民工儿童的福利,使可贵的劳动力资源得以健康成长,也显得尤为重要。二是由于国际形势的变化,长期形成的过度依靠出口和投资拉动经济增长的模式难以为继,中央已经明确提出要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。国内大循环目前面临的一大问题是消费不足,而社会保障制度的完善则是改善消费预期、提升消费能力的重要环节。三是随着人工智能的迅速发展,依托互联网和人工智能产生的大量灵活就业人员的劳动关系与传统工业社会就业人员的劳动关系不同,如何适应科技发展的要求为灵活岗位人员提供工伤、医疗及养老基本保障,是世界各国都面临的新问题。
党的二十大提出:“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。”对照扎实推进共同富裕的要求,还要深入解决当前我国社会保障体系存在的不平衡、不充分的问题,如城乡之间、区域之间、不同群体之间基本社会保障差距较大;部分农民工、灵活就业人员、新业态人员等没有纳入体系;政府主导并负责管理的基本保障“一枝独大”,而市场主体和社会力量承担的补充保障发育不够等等。
进一步完善社会保障体系任重道远,涉及面很宽,我想重点谈的是加大社会保障平抑一次分配差距的问题。据多家研究机构提供的资料,我国社会保障制度在缩小一次分配差距方面起了一定作用,但与成熟市场经济国家相比,还有很大的改进空间。这就需要进一步整合长期以来形成的“碎片化”社保制度,在社保投入上向城镇和农村的低收入者倾斜。其中,如何进一步改革职工基本保障制度是题中应有之义。
当前我国的收入分配状况与改革初期已不可同日而语。这些年来,国家致力于改善收入分配关系,城乡、地区之间居民收入差距有所缩小,但基本保障制度如公共养老金制度在调节收入再分配、缩小收入差距上的作用还没有充分发挥出来。中国的公共养老金体系调整的方向应是逐步缩小城乡之间、群体之间的不合理差距。
自上世纪90年代以来,我多次建议把个人账户从职工基本养老保险中分离出去,并认为需要即时支出基本医疗保险没必要建立个人账户制度。城镇职工养老保险中,个人缴费和单位缴费均计入个人账户,按工资的一定比例缴纳,缴费基数高且年限长,退休后待遇较高;城乡居民养老保险虽然也包含个人账户养老金和基础养老金,但个人账户取决于个人缴费总额和计发月数,基础养老金标准又较低。这就导致职工与农民等非职工的养老待遇相差很大,不符合基本社会保障公平性和共济性的导向。且在人口老龄化日趋严重的背景下,以社会统筹账户透支个人账户,个人账户空账运行的尴尬局面凸显出来。我认为,将现行基本养老保险中的个人账户做实并分离出来,与第二支柱的单位补充保险(企业年金)并轨,做大第二支柱,既可以缩小基本养老保障的城乡差距,又可以使个人账户积累制真正运行起来。
至于职工基本医疗保险个人账户,作为需要即时支出的项目,与养老保险累积到退休年龄才能提取相比,性质并不相同,且即时支付的个人账户大大增加了管理成本。也可以考虑将个人账户转到补充医疗保险,并适当调整个人账户比例,提高基本医疗保险共济水平。
回望中国社会保障体制变迁,我最深刻的感悟是:改革永远是“进行时”——既要适应经济发展的动态平衡,解放和发展生产力,又要守住公平的底线,实现改革的共济性;既要破除利益固化的藩篱,也要构建多方共担的机制。虽已退出政策制定一线,那些尚未解决的问题仍然牵动着我的思绪。也期待更多年轻学者和政策制定者以新的视野和研究,推动社会保障向更公平、更智慧、更有韧性的方向迈进。
(本报记者 周宇晗 参与整理)
名家小传
宋晓梧,研究员,博士生导师。第十一届全国政协委员,中国经济体制改革研究会学术委员会主任,中国经济50人论坛成员。曾任国家发展和改革委员会党组成员兼宏观经济研究院院长、中国经济体制改革研究会会长等职,长期从事经济理论研究与改革的实践,在企业改革和劳动体制、社会保障体制、收入分配体制、社会管理体制及区域协调发展等方面撰写了一系列论著、文章。有关研究成果获孙冶方经济科学奖。
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