拒绝兑现援助最不发达国家承诺 富裕国家为何“言行不一”

全球最不发达国家正在经历一场浩劫。“（最不发达国家）资源匮乏、负债累累，并且仍在与不平等应对疫情的历史性不公正作斗争，经济发展充满挑战。”联合国秘书长古特雷斯说。

为支持全球脆弱的欠发达国家，当地时间3月5日至9日，卡塔尔首都多哈举办了第五次联合国最不发达国家问题会议。会议意在“伸张正义”，确保富裕国家重拾多边主义，以实际行动帮助最不发达国家渡过难关。

不过，从现实来看，想要敦促各有盘算的富裕国家履行承诺，依然难上加难。3月7日，为深入了解富裕国家不兑现承诺的原因以及最不发达国家面对的发展问题，潮新闻记者与复旦大学世界经济研究所所长万广华、中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员杨子荣展开了交流。

马拉维首都利隆圭，一辆“自行车的士”载着客人前行。图片来源：新华社

谁在威胁穷国生存？

如果梳理以美国为代表的大部分富裕国家的“强国”历史，就可以发现，这些国家的崛起史，就是一场对贫穷国家的压迫剥削史。“从历史上看，富裕国家向最不发达国家提供资金援助，并不是恩赐，而是富裕国家应承担的责任。”杨子荣告诉潮新闻记者，从历史层面来看，很多富裕国家经济崛起的过程，都是对外扩张的过程，掠夺了很多最不发达国家的资源。因此，这些国家应该对最不发达国家给予一定援助。

以气候问题为例，发达国家是全球气候危机的“始作俑者”，“发达国家对全球的自然环境造成的恶果，是由全人类承担的，最不发达国家更是深受其害。”杨子荣说。

确是如此，自工业革命起，发达国家以牺牲环境为代价谋求发展，排放了大量的二氧化碳等温室气体。有数据显示，从工业革命到1950年，富裕国家的排放量占全球累计排放量的95%；从1950年到2000年，发达国家排放量仍占全球的77%。直到现在，富裕国家排放量仍然居高不下，导致部分贫穷国家遭受巨大的经济损失，可以说，气候变化是发达国家排放“存量”和“增量”的结果。

“国际援助能够增加最不发达国家应对气候变化威胁的能力，以抵御未来的风险。”杨子荣指出。要挽回损失、化解危机，资金问题是重中之重，这也是为什么古特雷斯在联合国最不发达国家问题会议开幕式上罕见直言，“最不发达国家应对富裕国家造成的气候灾难，这需要的是一笔巨额支出，但收到的财政援助却‘只是九牛一毛’。”

但纵观历史，发达国家食言之举已非首次发生。早在1999年12月，世界各国领导人就在《千年宣言》中承诺：“不遗余力地帮助男女老少同胞摆脱凄苦堪怜和毫无尊严的极端贫穷状况。”

按照联合国千年发展目标，发达国家应该拿出GDP的0.7%帮助发展中国家，但从结果来看，该宣言并未转换为实际，“0.7%的标准制定了多年，仅有很少国家的国际援助达到这个水平，以美国为代表的绝大部分发达国家在援助工作上的支出远远低于这个水平。”万广华告诉潮新闻记者，发达国家可能认为，将0.7%的GDP部分地用于自身发展更为划算，“此前发达国家还会通过议会、立法等方式为实现此项目标而努力，但近些年，发达国家明显丧失了援助动力。”

应对气变，发达国家不能“欠债不还”。图片来源：新华社

富国为何选择袖手旁观？

综合来看，拿出国民总收入的0.15%或0.2%援助最不发达国家，是富裕国家可以承受的，富裕国家最终却没有拿出这笔钱，既有援助国和受援国的原因，也与当今世界的发展格局密不可分。

“国际援助分为两种，双边援助和多边援助，国际上大量援助是多边援助，援助国家将资金交给世界粮食署、联合国计划开发署等不同的国际机构，由这些国际机构实施援助。这种情况下，援助国很难看到自己援助款项的流向，而且多年来对最不发达国家的援助所产生的减贫效果欠佳，再加上受援国时常爆出腐败丑闻、部分国际机构管理不善等问题，也导致援助国越来越保守，失去了援助动力。”万广华指出。

经济问题也是阻碍富裕国家履行承诺的重要因素。2008年金融危机以来，全球经济增长疲软影响了富裕国家对最不发达国家的支持。“富裕国家当前经济增长不如预期，没有回到疫情之前的水平，比如欧洲一些国家面临衰退风险，美国也有深陷危机的可能。”杨子荣说，对富裕国家来说，会将资金优先用于满足国内政策需要，等有余力时，才会考虑将口头承诺的落实。

从更广层面来看，富裕国家丧失援助动力，与逆全球化趋势息息相关。

“2008年开始，逆全球化进程明显出现并逐渐恶化，已经成为影响世界政治经济格局的大事件，其导致的后果之一就是，国际社会变得四分五裂，国家之间的关系越来越疏远，矛盾、冲突随时都有可能爆发。在这种大局下，国际援助形势很难乐观。”万广华认为，即使援助被落实，也存在国际援助有效性不高的问题，“所谓有效性，简单来说，就是援助措施能够切实帮助到最不发达国家中的穷人。目前来看，国际援助虽然有一定效果，但有效性的问题一直没有得到解决。”

杨子荣认为，部分国家和机构的援助思路是错误的，“他们都是按照富裕国家的经验和理论来决定援助资金用途，设置资金使用条件和门槛。比如说，要求某笔钱专门用于教育或者环保，当最不发达国家经济发展到一定阶段这么做是可以的，但从实际来看，这种做法忽视了最不发达国家的实际情况，最不发达国家竞争的优势在于劳动力成本非常低，它们可能需要发展一些劳动密集型产业，牺牲一部分环境来积累资金，最后慢慢地推动产业转型升级，这是一个较为漫长的周期，也是经济运行的内在规律。直接以高标准要求这些国家，是‘拔苗助长’的表现，无益于解决现实问题。”

相对而言，双边援助效果更好，像日本这样的国家有自己的援助机构，可以和世界银行、亚洲开发银行、当地的NGO和当地政府协同实施对最不发达国家的援助，“但双边援助成本很高，想要大规模点对点援助，并不是把钱打过去就行，还需要人力、物力、财力的支持，在当地设置援助机构，单个国家很难承担；另外，双边援助等于绕开了国际机构，长期如此的话，国际社会也会有意见。”

工人正在东帝汶埃尔梅拉一家咖啡厂的晒场上工作。图片来源：新华社

最不发达国家之忧何解？

既然援助行动难以落实，富裕国家为何还要做出承诺？

杨子荣认为，对最不发达国家做出承诺，是富裕国家的“政治正确”，这种承诺符合全人类基本发展的需要，符合全人类的共同的利益，也是发达国家为保证自己国际地位和话语权，必须做出选择，“在落实层面，相关承诺并无约束力，就会导致众多国家‘口惠而实不至’。”

想要解决最不发达国家的发展问题，这种现状亟需改变。“最不发达国家面临着饥饿、气候变化、流行病等迫切问题，这些国家经济基础薄弱，必须依靠额外援助才可能破解困境。”杨子荣说，从公平角度来看，当前国际经济金融秩序更有利于富裕国家，富裕国家理应承担起责任。

并且，长远来看，就算富国不采取行动，其责任也很难转移至别的国家。

相对于富裕国家“言行不一”的表现，近些年来，中国在国际援助方面表现则很亮眼。据外交部资料显示，新世纪以来，中国在非洲修建超过6000公里铁路、6000公里公路、近20个港口、80多个大型电力设施，援建了130多所医院和诊所、170多所学校、45个体育场馆、500多个农业项目，切实提升非洲国家自身经济“造血”功能。

“这意味着中国愿意而且已经在承担了更多的国际义务，对缩小世界贫富差距、促进世界经济复苏等做出了显著贡献。”万广华表示。

不过，一个国家的贫困问题单靠援助是不可能得到解决的。最不发达国家脱贫，不仅仅需要改变国际社会的援助方式，更为根本的是需要关注最不发达国家自身的制度建设。

万广华认为，是否施予援助主要取决于富裕国家自身的意愿，最不发达国家想要破局，最终还是得依靠自己的发展，“最不发达国家要解决其贫困问题，一靠制度建设，二靠能力建设。制度和能力建设，尤其是反腐，也影响国际社会的援助意愿。如果最不发达国家的政治经济制度能够逐步完善，发展能力包括人力资本能够逐步提高，加上其他国家的帮助，它们就可以发展起来。”