清华大学政府与市场经济学系列讲座丨史晋川：地方政府与区域经济发展

摘要：本文探讨了地方政府在区域经济发展中的作用，通过“民营化和市场化推动工业化和城市化”的理论分析框架，结合改革开放以来浙江省经济发展中温州、义乌、杭州等地市的发展案例，揭示了地方政府在推动产业集群、专业市场及发展空间战略转换中的作用。同时还分析了在新发展阶段，新技术与旧体制冲突下，地方政府面临的挑战，强调政府应全面认识企业创新，以创新驱动区域经济高质量发展。

关键词：地方政府、区域经济发展、创新驱动发展

非常高兴受邀来参加清华大学政府与市场经济学系列讲座。我今天讲座的题目是“地方政府与区域经济发展”。

一、“温州模式”中的地方政府与区域经济

我1984年研究生毕业后来大学任教，但在之前我就参与了浙江省“七五”规划制定的研究工作。截至目前，我已经参与了浙江省9个五年规划的研究。这一经历对我深入研究地方政府在区域经济发展中的作用有很大的帮助。1998年受教育部委托，浙大经济学院和温州师范大学等单位合作，开展了教育部哲学社会科学重大项目——温州模式研究。当时，已经有众多研究温州模式的著作与论文。因此，我们课题组在开展温州模式研究时，作为课题主持人，我首先重点考虑的是要构建一个研究温州模式的经济学理论框架，以便能够从学理层面来深入剖析温州的经济社会发展。经济学研究的核心问题是资源配置，所以我就从资源配置视角出发，结合库兹涅茨的现代经济增长理论与诺斯的新制度经济学理论，构建起了一个从资源配置“四化”视角研究温州模式的经济分析框架。

资源配置视角的“四化”视角，是指从资源配置视角来研究的工业化、城市化、民营化、市场化。根据这一经济理论分析框架，结合库兹涅茨关于现代经济增长的理论，从资源配置的视角来审视区域经济发展，发展的核心问题实质就是资源在不同经济部门间的流动与优化配置和资源配置在地域空间的流动与优化配置。具体而言，资源在不同经济部门间的流动与优化配置过程，表现为资源从初级产业部门流向工业制造业，再进一步流向现代服务业，这一过程就是通常所说的经济发展的工业化进程。而资源配置在不同地域空间的流动与优化配置过程，表现为资源从广大分散的农村地区不断向具备区位优势的城镇的流动和集聚，这一过程则构成了经济发展的城市化进程。

那么，一个区域经济的发展，即工业化与城市化的启动、推进的动力是怎样形成的呢？我们可以从诺斯为代表的制度经济学理论中寻得解答。诺斯的新制度经济学理论强调，有效率的经济组织是推动经济发展的核心驱动力。同样从资源配置的视角审视制度变迁，我们可以观察到，一方面是微观经济组织层面的资源配置主体的变化，在中国的转型经济中，资源配置主体从国有与集体经济为主转变为多种所有制经济并存，特别是民营企业逐渐成为资源配置的主力军，这一资源配置主体的变化过程就是所谓的民营化。从宏观视角来看，制度变迁本质上就是全社会资源配置方式的转变，也就是从原本以计划尤其是指令性计划为主导的资源配置方式，逐渐被市场在资源配置中发挥基础性乃至决定性作用的新的资源配置方式所取代，这一资源配置方式的变化就是市场化。

我们在研究温州模式时，从资源配置的视角切入，认为温州的区域经济发展实质上是由区域的制度变迁推动的，民营化与市场化构成区域的制度变迁，工业化与城市化构成区域的经济发展，民营化与市场化推动工业化与城市化，这就是改革推动发展，或者说制度变迁推动经济发展。这一制度变迁推动经济发展的温州模式，为何改革开放后会率先在温州兴起？经过深入探究，我们发现这与温州的自然资源禀赋和历史文化资源禀赋紧密相连。温州的自然资源禀赋表现为人口密集而土地资源相对匮乏，这导致农业生产部门的边际收益率迅速降低，促使劳动力等生产要素向非农产业转移。此外，在历史文化资源方面，如浙江的浙东学派，其倡导的义利并举等理念，使得浙江自古以来便形成了浓厚的经商传统。温州、宁波以及浙北杭嘉湖地区，历史上就是市场经济比较发达的区域，在江南工业化进程中占据举足轻重的地位。而这种历史文化资源禀赋进一步影响了当地的人力资源特性，这里的人力资源涵盖两部分：一部分是推动经济发展的核心力量，即从老百姓中成长起来的民营企业家，另一部分则是当地的地方党政官员。

研究温州模式的过程中，我们发现温州模式之所以能够形成、发展和壮大，与地方政府对民营企业和市场经济的态度及做法有着极为密切的关系。

首先，温州在新民主主义革命时期，当地党组织一直在直接领导温州人民开展革命斗争。因此，在1949年新中国成立之后，温州地方党委和政府中，土生土长的党政官员占据了相当的比例。这些地方政府官员受到当地历史文化资源禀赋的影响较大，对当地的自然资源禀赋以及经济发展条件有着更深入的了解，他们更加清楚地认识到本地老百姓渴望发展致富的意愿，以及从事经济活动的老百姓的人力资源特征。因此，在贯彻上级政策时，会更多地考虑当地老百姓的利益，尽可能从当地实际出发，在政策落实方面为老百姓的经济活动提供更大的空间。例如，在改革开放前，温州是20世纪60年代初率先试行农村包产到户的地区之一。

第二个极为重要的原因与计划经济时期温州发展所留下的发展遗产密切相关。浙江地处沿海，就温州而言，其地理位置独特，与台湾隔海相望，由于大陆与台湾长期处于军事对峙状态，温州在当时成为了大陆的海防前线，著名的海岛女民兵便出自温州的洞头县。在这样的自然地理位置条件下，整个计划经济时期，中央对温州提出了明确的发展要求：一是搞好农业生产，二是抓好渔业发展，三是做好海防工作。因此，包括浙江特别是温州在内，在国家主导的工业化进程中极少获得国家层面的投资。在此背景下，一旦党的工作重心转向以经济建设为中心，温州的党政官员与老百姓便自发地行动起来，当地官员当时很少考虑“向上”争取中央的援助与投资，而是将目光聚焦于当地具备特殊人力资源的老百姓身上，依托民间力量来推动区域经济发展。

第三个方面，温州地方党政官员对待当地民营经济与市场经济发展的态度，随着改革开放的深入，从默认到支持，地方政府与民营企业家形成了一种正反馈机制。伴随改革开放的推进，国家对非公有经济的态度愈发宽松，地方党政官员支持个体私营经济发展的政治风险逐渐降低。同时，各级私营经济和民营经济的蓬勃发展极大地推动了温州经济的快速增长，为当地地方党政官员带来了显著的政绩，并成为地方财政的重要来源。政府的许多活动也更加依赖于民营经济。此外，温州民营经济的兴起与大规模发展过程中，绝大多数家庭，包括党政官员家庭，其直系或非直系亲属都或多或少地参与了民营经济活动。这样，利益大量交织在一起，成为温州当地党政官员在政策执行过程中对民营化和市场化保持较宽容态度的一个关键因素。当然，这种官民利益的交织也存在一些负面影响，我在二十多年前的《温州模式的历史制度分析——从人格化交易与非人格化交易视角的观察》一文中，运用Avner Grief的理论对此进行了剖析，在此不再赘述，大家有兴趣可自行查阅。

我们撰写的温州模式这部著作共分为五篇，除总论篇外，还有企业篇、市场篇、政府篇与文化篇。全书贯穿的一条叙事主线就是禀赋、制度与发展。这条主线中，亦包含地方政府官员的行为。国内针对地方政府官员行为的研究文献颇为丰富，例如北大周黎安教授提出的“晋升锦标赛”理论，是在国际上有相当影响力的代表性文献。

这些因素共同作用，形成了温州模式独特的制度变迁方式和经济发展路径，为我们探讨地方政府在区域经济发展中的作用提供了理论分析框架。接下来，我将介绍浙江区域经济发展中的三个典型案例，分别探讨温州、义乌、杭州的地方政府在区域经济发展中的作用。

二、地方政府与区域产业集群发展

基于“四化”理论分析框架，我们先以温州乐清县柳市镇的低压电气产业集群为例，分析地方政府在推动区域产业集群发展中所起的作用。

浙江经济发展的一个显著特色便是形成了众多产业集群，所谓的industrial cluster。这些产业集群对浙江经济的发展起到了极为强劲的推动作用，其中一个重要的产业集群是温州乐清县柳市镇的低压电气产业集群。温州柳市的低压电器企业，其起源可追溯至1973年。当时由陈庆瑶等11位农民以集体名义，每人出资200元，共计2200元，创办了乐清县茗东五金电器制配厂，工厂名义上是公社生产大队集体所有，实则为私人企业。

1978年改革开放之初，温州柳市镇的主要街道后街上，首家完全由个体经营的低压电器门市部应运而生。随后的三年间，低压电气产业迅猛扩展，1981年时已有超过300家企业参与其中，从业人员达到一万余人。然而，这一现象因接连而来的两项国务院文件戛然而止。1981年的国务院文件旨在严厉打击投机倒把行为，而1982年的国务院文件则集中打击经济犯罪。其后，乐清的低压电气行业遭受重创，产值下降了53%，绝大部分企业被迫转入地下经营。但在不到两年的时间内，1984年中央颁布了一号文件，鼓励农民投资入股新办企业。随后，乐清的低压电气产业得以迅速复苏与发展。当年，柳市从事低压电气产业的工厂和家庭作坊发展至15900家门市部，从业人员从1140多人增长至6万多人，生产的产品包括继电器、微动开关、熔断器、空气开关、信号灯、指示灯、电流互感器等众多品类。

这一过程非常曲折，在20世纪80年代中后期，国家经委对假冒伪劣产品采取了极为严厉的打击行动。温州有两个产业受到冲击，外界舆论多聚焦于温州的皮鞋产业，如在杭州武林广场的温州皮鞋焚烧事件，实际上，整治力度更大的是低压电气产业。在乐清县委县政府的极力争取下，温州的低压电气行业得以保留部分企业。这些企业得以生存下来，是与乐清政府默认和鼓励保留下来的规模较大的企业（即如今所谓的龙头企业）同那些虽未被保留但仍在运营的小企业开展品牌挂靠合作模式，有极大关系的。所谓品牌挂靠，即小企业借助有品牌的大企业的商标销售产品，得以继续生产经营。

当时乐清最为突出的低压电气企业之一，如今已是中国民营企业500强以及中国企业500强之一的正泰集团，在政府的鼓励支持下，让许多继续从事低压电气产品生产的小企业挂靠正泰的牌子来销售产品，当然这些企业需要经过正泰集团在生产工艺、产品质量等方面的严格检验。正泰集团最为兴盛的时期，其周边汇聚了300多家企业，这些企业均借助正泰品牌进行销售。我们在《温州模式》一书中，有一章专门探讨了这一问题，即从家庭作坊到现代企业的转变过程研究产业集群的发展，以正泰集团成长为例，详细阐述了在地方政府的支持下，以正泰品牌为引领，如何形成了温州柳市低压电器产业集群的品牌。现在温州柳市的低压电器产业已发展成为国内最大的低压电器产业集群，而正泰集团也成长为具有国际影响力的大型企业。

由此可见，温州柳市低压电器产业集群的发展过程中，温州地方政府能够为民营经济担当责任，且善于鼓励引导支持。前段时间，北京的赵树凯老师在农村改革的讲座中提及当初各级政府对联产承包制看法的分歧。我结合浙江地方政府的作为谈到改革开放初中期浙江的地方政府较为积极主动地支持民营企业发展，当时对很多改革开放的新事物，各级地方政府的看法也是存在分歧的，包括对温州模式的看法。但是，改革开放的历程表明，有分歧不一定就是坏事，在改革开放的探索中，往往上层存在分歧，中层便有了操作空间，基层则就充满活力。由此可见，地方政府如何为区域中的民营经济发展担当责任，对区域的制度变迁推动经济发展，是非常重要的。改革开放初中期，温州地方政府与低压电器行业这一产业集群的发展便是一个生动的案例。

三、地方政府与专业市场的发展

浙江的地方政府在改革开放中对推动专业市场发展也发挥着非常重要的作用，义乌国际小商品城的崛起便是一个典型例证。习近平同志在浙江工作期间，曾指出，“义乌的发展，简直是‘莫名其妙’的发展、‘无中生有’的发展、‘点石成金’的发展。”改革开放初，义乌一无所有，但后来却发展出了全球最大的小商品批发市场。20多年前，中宣部组织了一批专家伍前往义乌进行调研，我受邀参与其中，我们总结义乌发展的经验，写了详细的调研报告，后来在《求是》杂志上发表。

义乌小商品市场的发展过程中，地方政府的作用显得尤为突出。义乌小商品市场许多经营主体的前身可以追溯到义乌的敲糖帮，他们以鸡毛换糖闻名。历史上，义乌人在农闲时期通过制作麦芽糖并走村串户用糖换取鸡毛、鸭毛，这种交易被称为鸡毛换糖。由于义乌红壤土地偏酸性，换来的鸡毛、鸭毛中品质较为好的可以用来制成鸡毛掸帚产品销售，而品质不佳鸡毛、鸭毛则用于沤肥，改善土壤肥力。敲糖帮最初是流动性的货郎担，改革开放后，他们逐渐聚集到城镇，享受到了行商变坐商的好处及商业活动集聚带来的规模经济的收益。正如现今许多城镇的综合市场中的餐饮集聚一条街、影视一条街、服装一条街等等。当时义乌的稠城镇、廿三里镇等地就出现了类似的商业活动集聚的现象，俗称小商品市场。

20世纪80年代初，改革开放起步不久，小商品的贩运销售是明令禁止的活动。行商转变为坐商，在城镇中形成市场，这在当时政策上是不被允许的。所以，小商品交易在城镇的集聚，给义乌当地工商部门带来了不小的困扰。工商部门管理得越频繁越严格，与群众的矛盾就会越大，义乌县委县政府也担忧会引发社会事件。为此，义乌县委县政府出面，联合县工商局成立了市场整顿领导小组。该小组名义上是对城镇集市的商贩摊主进行集中管理，实际上却默认了商贩摊主的市场经营行为，因为若不同意设立城镇的市场，便无从谈起市场集中管理。按当地官员的说法，让摊主集中交易反而更便于管理，若任其流动，反而难以管理。义乌的集中市场管理得以试行一段时间后，1982年11月，义乌县委召开座谈会，县委书记谢高华同志明确提出“四个允许”，即允许农民经商、允许从事长途贩运、允许开放城乡市场、允许多渠道竞争。这“四个允许”一经成为县委、县政府的政策，义乌小商品市场便蓬勃发展起来。

义乌小商品市场起初的发展，实际上是当地政府，尤其是工商部门为了规避风险而推出的一项政策。然而，为什么这种风险在义乌发生的可能性较大，义乌老百姓的经济行为会对旧体制产生冲击，从而带来相应的社会风险。这是跟义乌的自然资源并发和历史的人文资源禀赋，特别是义乌老百姓的经商传统有着密切关联的。

义乌小商品市场发展起来之后，义乌的县政府又采取了两个重要措施，使得市场进一步迅速发展壮大。义乌政府的一项重要举措就是在义乌这一寸土寸金的县城，建立了义乌联托运市场，为义乌小商品物流的集散提供了极大的便利，成为义乌小商品市场迅速发展的催化剂。其次，从1985年开始，义乌政府提出了打造商业城和工业镇的城区发展规划。在这一规划的实施过程中，义乌政府积极鼓励当地百姓发展小商品制造业，并充分利用义乌小商品市场的共享式销售网络，有效地推动了义乌小商品的生产。浙江许多地方的小商品生产过去都是分散进行的，每户每家都需要自己寻找市场，这无疑增加了市场开拓的难度。义乌小商品市场作为一个共享式的销售网络，使得许多生产小商品的小作坊、小工厂和私营企业能够节省大量的市场开拓费用和广告投入。小企业只需在义乌小商品市场租用一个摊位，即使他自己产品的品牌不为人们所熟知，但由于义乌小商品市场的知名度，顾客自然就会比较容易找到产品的信息，同时觉得这些小企业是“有庙的和尚”，在交易中增加信任感。

浙江省的诸多地区，如温州桥头的纽扣市场、金华永康的小五金市场、绍兴诸暨的国际淡水珍珠市场、嘉兴濮院的羊毛衫市场、嘉兴海宁的皮革市场等等，都体现了市场和产业的紧密结合。商业资本依托市场转变为产业资本，产业资本又借助商业资本发展，这种区域发展模式不仅推动了当地市场的发展和繁荣，同时也极大地推进了当地工业化进程。在这一过程中，浙江省曾发展初4000多个专业市场，各地政府的引导和支持发挥了很大的作用，义乌政府尤为典型。

1993年，浙江省委首次推行了“双推双考”选拔干部的政策，该政策要求干部通过个人自我推荐或组织推荐，参加笔试与面试，以竞争方式选拔副厅级干部岗位。彼时，省委组织部组建了命题小组，我作为成员之一，参与笔试命题工作。我出了一道论述题——探讨义乌小商品市场发展对义乌市场经济的巨大推动作用。这道题的用意是要求考生分析两个市场概念，即具体的有形市场（如具有明确地理位置和交易对象的小商品市场）与抽象的无形市场（涵盖交易关系总和的市场经济体系）。这两个市场概念是不同：前者是物理空间中的具体交易场所，后者则是交易关系的抽象集合。政府在推动市场经济发展中的核心任务，在于促进市场的健康成长，通过制定政策来培育交换关系、确立交换秩序、规范交换行为。我们可以观察到，相较于其他地区的干部，浙江干部对这两个市场概念有着更为清晰的认识，他们深知政府在发展市场经济时应聚焦于无形市场的建设，包括市场交易规则的制定与市场交换行为的规范化。党的十四大明确我国经济体制改革的目标就是建立社会主义市场经济体制后，全国各地干部纷纷赴浙江取经，学习义乌小商品市场的成功经验，但他们中有些往往只模仿了有形市场的建设，忽视了无形市场的培育，导致一些地方的新建市场虽外观华丽，却交易冷清，门可罗雀。相较之下，浙江干部思考这两个不同的市场概念，凸显了政府在市场经济中应着力于无形市场建设的理念，地方政府与专业市场的发展历程中，义乌小商品市场从最初的被动规避风险的政策，逐步演变为政府积极引导和主动支持的案例，很好地证明的这一点。 　

四、地方政府与区域转型发展战略

随着区域经济发展阶段的演进，地方政府的发展战略也需要相应调整，以适应新的经济形势和发展需求。我们在这一部分以杭州市为例，探讨地方政府在区域转型发展战略转换中的作用。

浙江省的区域经济发展最初是以农村工业化为主导，相应发展阶段的城市化进程则主要表现为城镇化。1983年，民政部发布文件，全国行政体制由省管县调整为市管县。然而，浙江省并未遵循这一文件，仍然坚持省管县的行政体制。浙江省坚持省管县的原因在于，省委和省政府根据改革开放后的经济发展阶段，认识到农村工业化为主的工业化和小城镇发展为主的城镇化，县域是最佳的发展空间。省管县这一体制主要体现在两个方面：一是县委书记、县长的任命由省里直接负责；二是县一级财政与市财政无关，直接对接省财政。这种省管县的模式在浙江改革开放的前期得到了有效实施，并极大地促进了全省的经济社会发展。这在很大程度上得益于浙江实施了以省管县为特征的强县战略。

然而，到20世纪末时，浙江的区域经济发展特别是工业化已进入中期阶段，新的工业化发展阶段需要吸引更多的高端生产要素，而这些高端生产要素不可能分散在县域层面解决。例如，南存辉的正泰低压电器制造基地在温州乐清的柳市镇，但研发总部已迁至上海，李书福将吉利的总部搬迁至杭州。那时，类似的民营企业在做大做强时，都会将总部从原来的县域搬迁。这是因为，民营企业要做大做强，就必须进行研发，集聚科技人才，拥有更多的市场信息，需要专业化的懂国际经贸的人才等等，而这些要素的集聚无法在县域内解决，需要依托大城市来聚集。

这一背景下，尽管浙江的县域经济发展十分强劲，全国百强县中浙江一度占据34席，但浙江仍然面临着是否需要从强县战略转向都市圈战略的发展空间战略的转变。1999年底编制“十五”规划时，浙江大学受省委委托，由潘云鹤校长担任组长，我为副组长，成立了浙江省“十五规划”总体战略研究课题组，提出了从强县战略向都市圈战略转变，并建议在部分地区撤县建区，撤销杭州这类大城市周边的强县来增设新的市区，以扩大中心城市规模。省委书记与课题组负责人座谈时对撤县建区表示了极大的肯定。曾几何时，杭州在全国省会城市中，市区面积排名中倒数第二，仅大于拉萨。习近平同志在浙江工作时，提出了“八八战略”，明确指出进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流，不断提高对内对外开放水平。这一战略部署显著加快了全省撤县建区的进程，浙江区域经济迈入了新的发展阶段。时至今日，杭州的城市发展面貌已焕然一新，这一巨大变化是与省委省政府从强县战略转向都市区战略息息相关。

城市化的发展进程中，新型城市化和新型工业化两者应如何互动？新型工业化究竟应发展何种产业？当时存在不同意见，其中一种主张摒弃重化工业的老路，转而发展高新技术产业。由于杭州率先从强县战略转向都市圈战略的发展空间战略，吸引和集聚了更多的高端生产要素，为杭州选择发展高新技术产业，特别是计算机信息技术产业和互联网+产业，提供了较好的高端要素保障。阿里巴巴从专注电子商务交易平台到发展互联网产业+产业，到进入金融领域，到发展阿里云和人工智能大模型，是空间发展战略与产业转型发展互动的一个典型。在“十三五”规划期间，我曾建议杭州应大力发展互联网+产业，要努力“培育互联网+国际领袖企业，打造互联网+国际领袖城市”。

中国经济进入高质量发展时期，浙江的区域发展空间战略又进行了新的调整。浙江的区域发展第一阶段是强县战略，第二阶段是都市区战略，现在为了实施国家的长三角一体化发展，浙江正实施杭甬“双城记”发展战略，即都市区联动战略。杭州和宁波分别位于杭州湾的北侧和南侧，两地GDP总计占浙江省11个地市的40%左右。浙江提出了环杭州湾大湾区的杭甬“双城记”发展战略，以便更好地发挥杭州在计算机信息技术、数字经济和互联网等方面的优势，以及宁波在交通港口和先进制造业方面的优势。这一战略也凸显了地方政府对于区域经济发展的战略引领作用。

结束语

通过对浙江改革开放以来地方政府与区域经济发展的案例剖析，我们可以看到，地方政府在支持区域产业集群发展、推动区域市场体系建设和制定调整区域发展空间战略等方面，都发挥着举足轻重的作用。从温州模式的形成与产业集群的发展，到义乌国际小商品城的崛起，再到杭州市区域转型发展战略的转换，每一个案例都展示了地方政府如何通过发展战略及规划的引导和政策的支持，助力区域经济发展。这也印证了在社会主义市场经济中有效市场和有为政府结合的重要性。

探讨地方政府在区域经济发展中作用的同时，我们也注意到，随着市场化进程的深入推进，民营经济作为一股不可忽视的力量，正在不断突破传统界限，进入新的产业领域，对传统的产业规则和市场监管规则形成冲击。这种新技术与旧体制之间的冲突，对政府和企业而言，既是挑战也是机遇。这就要求政府必须全面正确地认识企业的创新，既要鼓励技术创新和商业模式创新，也要对体制创新保持开放态度。面对未来，地方政府在区域经济发展中仍需继续发挥引领作用，特别是在处理政府与市场关系时，应更加注重平衡与协调，既要维护市场秩序，又要激发市场活力，为区域经济的持续健康发展提供有力保障。同时，政府还应加强对新兴产业的支持，促进数字经济等新兴业态的发展，以创新驱动引领区域经济实现高质量发展。

综上所述，地方政府与区域经济发展密不可分，只有政府与市场形成良性互动，才能共同推动区域经济发展迈向更加繁荣的未来。

【本文系作者参加清华大学政府与市场经济学系列讲座发言内容】