政已阅丨这项改革在全国“遍地开花”，直指县域治理新目标

近期，多地人口小县机构改革又有新进展。

7月初，山西省忻州市岢岚县，民政和人力资源社会保障局、农业农村和水利局等新组建单位陆续挂牌，并宣布由分管副县长兼任局长。

6月24日，西藏自治区昌都市八宿县和阿里地区的改则县、革吉县，分别召开了机构改革动员部署会议。根据第七次全国人口普查数据，这三个县的常住人口分别为43538人、25327人和18012人，加起来也没到10万人。

6月7日，四川省甘孜州乡城县在一次工作例会中要求“不断提升人口小县机构改革工作实效”，透露出该县正在推进机构改革。

5月27日，福建省委书记在全省深入学习“千万工程”经验推进乡村全面振兴现场会上提到，要“落实人口小县机构改革任务，进一步健全完善基层机构职能体系，进一步增强基层社会管理和公共服务功能，持续推进‘多网合一’。”

截至目前，至少还有青海、内蒙古、湖南、安徽、甘肃、江西等地提出并进行了人口小县机构改革的尝试，这项改革已在全国各地“遍地开花”。

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一

人口小县为何要进行机构改革？最直接的原因，是降低县域行政成本和财政负担。

一般来说，常住人口小于20万的县级行政区被视为人口小县。根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县市有90个。

这些人口小县，许多都面临着相同的难题。2019年底，时任山西省委书记在调研中发现，人口小县普遍存在供养入不敷出的现象，财政支出主要靠转移支付。

山西省委编办有关负责人在接受媒体采访时也表示，人口小县大多存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题，山西省委由此决策部署开展人口小县机构改革试点工作。

山西由此成为全国最早启动人口小县机构改革的省份。2020年4月，山西临汾市浮山县和忻州市河曲县成为第一批改革试点县。以浮山县为例，2020年，这个常住人口不足10万的县，一般公共财政预算收入仅1.3亿元。而机构改革前，这个县有超过5900名财政供养人员，发放薪酬需要4.6亿元。

改革的紧迫性可见一斑。2020年12月底，浮山县召开人口小县机构改革试点动员大会。随后几天，新成立的机构就纷纷挂牌。

按照“大部制”原则，改革后，浮山县党委直属机关由9个精简到6个，政府部门由26个精简为16个。

具体来说，浮山县将县委办和县政府办合为一家，县纪委监委机关和县委巡察办合并，县委组织部和县委编办合并，县文旅局、县文物局并入县委宣传部，民宗局并入统战部，县司法局和县信访局则划入县委政法委。

而在政府部门中，民政局和人社局进行了合并，自然资源局和林业局合并，住建局和交通局合并，发改局、工信局、教科局的科技部分合并成为发改和科技商务局（工信局），农业农村局、水利局、扶贫办合并为农业农村和水利局。

机构撤并后，局长一般由县领导兼任，同时每个局设置一名常务副局长，主持日常工作。浮山县共有10名县委常委或者副县长，兼任县直机关“一把手”。

改革的效果迅速显现。此前有媒体报道，通过机构精简和职能融合，浮山县独立核算预算单位由改革前的124个压减到86个，2021年预算公用经费比2020年压减了283万元，降低了10.1%。

第一批试点提供了经验。2022年4月，山西省委确定太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县等4个县为第二批试点县。他们开展机构改革的方式，与第一批的做法大抵相同，主要还是集中在合并机构、精简人员，把原来职能相近的部门合并到一起。

如今，山西已经启动第三批人口小县机构改革试点，大同市左云县、朔州市右玉县、忻州市岢岚县等成为第三批改革试点县。

山西的做法很快吸引了全国各地注意。青海、内蒙古、湖南等地，均派出专人到山西调研学习。这些省份也逐步启动了小县机构改革，按照“大部制”要求，出台相关政策举措。

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二

截至目前，已有多个人口小县宣布，机构改革各项任务基本完成，并取得了阶段性成效。

在实现降低行政成本的同时，机构改革更重要的目的，在于提升县域治理的效能。

按照“大部制”，机构精简带来管理扁平化。特别是县领导兼任局长后，工作效率提升显而易见。“原来一个事情，相关科室报给副局长，副局长报给局长，局长再报给分管副县长。”娄烦县某涉改局的副局长曾表示，“现在科室报给副局长，副局长报给局长就相当于向副县长汇报了。”

机关内部汇报流程简化的同时，群众企业办事的效率也有大幅度提升。以某个涉改县为例，当地的城市规划、土地规划、林业规划，以前分别由3个部门分别审批并依次公示。现在这些事项统一由县规划和自然资源局审批，并发布公示。如此一来，审批和公示时间就缩短至少14个工作日。

基层工作人员的工作态度，也焕然一新。某涉改县将原本分属招商服务中心与县项目预审中心等单位的招商引资、项目推进、重点工程推进等职能，整合进新设立的项目推进中心。一位曾经负责招商的工作人员介绍，与曾经只负责招商、不负责落地相比，现在招商、签约、落地、开工、投产等各个环节都需要他全程跟进，“因为其他部门都被精简裁撤了。”

山西的试点，使得提升效能成为全国各地人口小县推进机构改革的一项重要原则。

去年8月，湖南省委书记到总人口14.3万的古丈县调研时指出，积极试点推进人口小县机构编制改革，优化政务服务效能。要通过改革推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，提升人居环境质量，增强县城综合承载力、宜居吸引力、辐射带动力，积极探索符合人口小县实际、具有人口小县特色的城乡协调发展之路。

2023年9月15日，青海玛多县印发实施涉改部门“三定”和“九定”规定，标志着玛多县人口小县机构整合试点基本完成。两个月后，玛多县委编办刊文详解当地人口小县机构整合过程，在谈到改革背景时提到，县直部门职能履行力不从心、行政效能发挥受限、服务保障能力捉襟见肘，亟待以改革转变现有机构编制职能配置格局，让玛多县拥有更高效的机构运行机制和更高的行政效能，以适应和满足新时代县域高质量发展需求。

由此，玛多县在保障基层政权职能完整和基层基础工作力量不减弱的前提下，全面调整机构设置和职能配置，构建简约高效的基层管理体制，以显著增强玛多县公共服务供给能力，提高公共服务供给质量和水平。

在评价改革成效时，当地围绕的依然是效能，他们表示，机构整合后部门设置更加精简，部门规模显著扩大，部门干部结构更加合理，部门力量更加集约，部门权责边界更加明晰，部门间协调成本显著降低，县域内同类型事项推动落实效率明显提高，初步形成了简约高效的基层管理体制。

三

实施“大部制”，一大初衷是解决行政体系中横向协调不畅的问题。但在实际运行过程中，由于改革后的部门过大，一些单位反而出现沟通不畅、运转效率低下等问题。

上世纪90年代，财政自给率只有27%、需举债才能发工资的陕西省黄龙县，就曾进行以“精简机构和人员”为核心内容的机构改革。他们将职能相近的局委合并，并对有经济收入的单位分三年逐年减少财政供给，直至全部脱钩。

当时，黄龙县撤并了党政事业单位58个，仅县直单位就减少了228个吃“财政饭”的人员。但据《新华每日电讯》报道，改革后有的上级部门在黄龙找不到对口单位，导致上级主管部门开会不通知，文件不下发，资金也不再下拨。几年后，当地不少机构不得不恢复了原样。

湖北省随州市也遇到过类似困境。他们于2000年开始以精简机构为核心内容的机构改革。但7年后，媒体回访发现，与改革前相比，当地的党政机构反倒增加了9个。

对进行改革的人口小县来说，如何避免“重蹈覆辙”，值得进一步思考和探索。事实上，在本轮改革中，这种苗头也已出现。在一个试点县，某业务领域三个事业单位合并，编制人员从原来的20余人下降至6人。同时，归属其他部门的相关职权划入，使得这个单位的工作量大增，“虽然减了编制，但工作人员数量却并没有缩减。作为因部门合并而成立的新部门，整体而言出现了超编的情况。”一位工作人员在接受媒体采访时曾表示。

中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯曾指出：通过改革降低政府行政成本，提高政府运行效率，这是党政机构管理永远要追求的目标。然而我们虽然经过多次改革，但过去很多改革都没有走出精简、膨胀、再精简再膨胀这个怪圈。

2009年9月，广东省佛山市顺德区实施党政联动的“大部制”改革，某个部门在改革后同时涵盖了多个职能。最终出现了一个部门到了写各类汇报材料和年终总结时，必须对应14个省级部门分别写14份总结报告的尴尬。这直接导致了人手的增加：该部（局）秘书科的人手一度增加到9个，而一般部（局）的秘书科只有两三个人。

因此，有专家担心，此次小县机构改革精简掉的编制，是否会通过增加“编外人员”的方式来补充？如此一来，改革又是否能够在长期实现降低财政运行负担的目标？

“如果只有一种横向的合并，没有解决纵向的问题，上下就不对口了。”长期关注机构改革的复旦大学国际关系与公共事务学院教授竺乾威认为，“这也是前面几个地区改革失败的一个很重要的原因。”

他在文章中提出，人口小县要真正解决政府本身的问题，改革不能仅局限于政府自身，还要从发展经济着手。

实际上，在全国一些地方，小县机构改革的一些规划推演，已经到了未来五年甚至十年。对于需要面对、解决的诸多问题，也早已有所预料。

正如山西在小县机构改革方案中提到的，改革不可能一蹴而就。直面问题，在推进中不断完善，这也许是人口小县机构改革能够在全国多个省份不断深化的动力和原因。